La creación del Proyecto de Asentamiento Emiliano Zapata se inscribe en el marco de las políticas públicas orientadas a la reforma agraria en Brasil. El artículo 186 de la Constitución Brasileña consagra la función social de la propiedad y la hace un elemento factible para la desapropiación de inmuebles cuyo destino es la reforma agraria.
Según el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), la creación de asentamientos se da por tres pasos: la creación, en donde se construyen las casas, se abren las calles, se introduce la energía eléctrica, hay créditos productivos y asistencia técnica; el segundo es la implantación, en donde se dividen los lotes, se instalan las familias y se otorgan los primeros créditos; y en tercer lugar, la estructuración.
La división entre el Contrato de Concesión de Uso y el Título de Dominio ha generado un posicionamiento por parte del MST en torno a la preferencia del primer ítem, en tanto que los pasos mencionados anteriormente como parte del proceso de ejecución del asentamiento pocas veces son cumplidos en el tiempo reglamentario y con las debidas condiciones para poder generar un espacio digno de vida dentro del asentamiento. Así, debido a la desvinculación con el INCRA que habría luego de tener el título de dominio, se prefiere la garantía de subsidios y demás inversiones para el asentamiento.
En el caso del PA Emiliano Zapata hay varias posiciones en torno al tema y aunque varias familias ya tienen su título, este sigue siendo un tema polémico. Por un lado están quienes aseguran que un título es lo mínimo que pueden tener después de todo el esfuerzo que han hecho por sacar adelante el lote, y que entre los beneficios estaría la posibilidad de tener un respaldo para poder acceder a más créditos en el banco. Otros aseguran que es un estrategia del capital para poder arrebatar por la vía legal, los esfuerzos de los sin tierra por tener tierra y producir en ella.