El Uruguay es un pequeño país con alrededor de 16 millones de hectáreas productivas, con una población de 3,2 millones de personas, altamente urbanizado, donde apenas 5% de población es considerada rural y donde casi 45.000 establecimientos agropecuarios siguen aportando históricamente a la principal base económica agropecuaria (ganadera por excelencia). El Uruguay moderno (creado en 1830) y la Argentina son los únicos países de América Latina que no han aplicado leyes de Reforma Agraria (Sampaio, 2005) durante toda su historia.
Desde 1830, la Constitución de la República garantiza el derecho inviolable de la propiedad privada amparando de esta manera la injusta distribución de la tierra. De aquí se desprende que la gran mayoría de las tierras de propiedad privada en manos de particulares (el 96% del territorio) no estén afectadas a una función social ni hayan sido objeto de algún tipo de legislación que limite su exceso o tienda a su desconcentración, como sucede en los procesos de Reforma Agraria de otros países, rigiéndose más bien por un marco legal liberal que promueve el libre desenvolvimiento del mercado inmobiliario, tomando a la propiedad privada como una de las bases de la seguridad jurídica y el Estado de derecho.
Sin embargo, para el porcentaje restante considerado como territorio de propiedad del Estado, se ha aplicado en los últimos 70 años, un proceso de otorgación de tierras estatales en diversas modalidades, que se ha convertido en la principal forma de acceso a la tierra para trabajadores asalariados rurales y productores familiares campesinos en el Uruguay, bajo la conducción del Instituto Nacional de Colonización (en adelante INC). En el día de hoy son 5 mil, los colonos ubicados en unas 600.000 hectáreas de campos del INC, lo que representa cerca del 4 % de la superficie productiva nacional. Los mecanismos formales de adjudicación de campos a través del INC han sido predominantes en los últimos 10 años (con la asunción del Frente Amplio en el gobierno), a pesar de que las ocupaciones de tierra (tanto del INC como de campos privados) por parte de sindicatos rurales y nuevas formas organizativas en el medio rural, así como la disputa por el acceso al suelo urbano para construcción de viviendas populares, llegaron a la penalización de tales acciones a través del establecimiento de la Ley de “usurpación” de tierras en el año 2007, durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez.
El presente documento sintetiza la legislación más importante y reciente sobre acceso a la tierra para los trabajadores rurales campesinos, en primer lugar avanzando en un breve recorrido histórico sobre el origen y el desarrollo de la Ley Nº 11.029 de creación del Instituto Nacional de Colonización (año 1948), mientras que en un segundo momento sintetiza sus rasgos más importantes (objetivo, dirección, afectación, formas de tenencia, requisitos, obligaciones y prioridades, funcionamiento institucional, mecanismos de incorporación y distribución de tierras) entre otros aspectos. En un tercer apartado se profundiza el análisis de dos leyes que modifican la Ley de colonización (Ley Nº 18.187 y Ley Nº 18.756) en los años 2007 y 2011, que se promulgaron a los efectos de avanzar en la distribución de tierras del INC en el nuevo escenario y también para resolver determinados conflictos suscitados con colonos propietarios, con colonos arrendatarios endeudados, con colonos “empresarios” irregulares y con ocupantes de tierra. Se hace mención en este último caso a la sanción de la Ley Nº 18.116 de usurpación de tierras y la vinculación de su aplicación con el derecho posesorio que establece el Código Civil.
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